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广东观音山:生态文明之路缘何难变通途

2017-05-19 13:32:11 来源: 网易湖北
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党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局4年多来,全国范围内生态文明理念深入人心,环境保护合力集聚形成,绿色发展底色日益亮丽。在此期间,森林公园迎来了更加广阔的发展空间,生态价值、经济价值和社会价值日益凸显。

如今,我国众多的森林公园已成为保护森林资源和自然文化遗产的骨干力量、最具活力的林业新兴产业和传播生态文化、建设生态文明的重要载体。森林旅游业也成为林业系统重要的朝阳产业、富民产业和生态产业。尽管如此,我国森林旅游业发展也存在诸多制约因素,透视我国首家民营国家森林公园——广东观音山国家森林公园的经历,不难发现,森林公园的发展之路仍任重道远。

广东观音山国家森林公园位于东莞市樟木头镇,18年栉风沐雨,始终积极践行国家生态环境政策,努力实现绿色发展、平衡发展、协调发展和可持续发展。然而,广东观音山国家森林公园的发展之路并非一帆风顺,甚至充满坎坷:既有大型工程项目的穿越破坏,也有违法建筑的长期困扰,以及当地有关部门掣肘的影响。它既分享到了旅游产业的红利,也体会到了发展中的诸多阵痛。如何突破发展瓶颈、进一步释放森林旅游新活力,守护绿水青山,收获金山银山,为美丽中国和生态文明建设最大程度地再添薪火,是观音山甚至全行业必须直面的重要课题。

旅游胜地享誉岭南

开园18年来,广东观音山国家森林公园在发展中始终涌动着与时俱进、改革创新的生态文明浪潮,实现了人与自然和谐共生,提升了社会文明水平的现代化发展高度,在生态文明建设方面,观音山一直走在行业的前列。公园园区占地总面积18平方公里,群山连绵、林木葱郁,拥有全东莞保护得最好、最完整、最大的原始次生林。森林覆盖率达80%以上,成为远近闻名的天然氧吧。

公园90%以上的区域几乎无人涉足,基本保持着原有的地貌和植被。据专家考证,这里动植物资源丰富。园内现有1000多种植物,属国家保护的植物有22种,其中有7种国家濒危保护植物,是东莞地区发现国家保护植物数量最多的景区;动物有兽类、飞鸟类、甲壳类、昆虫类等300多种。此外,世界最大的花岗岩观音圣像、首家古树博物馆均坐落于此。公园犹如一颗嵌入东莞工业带的生态文化明珠,树立起生态文明标杆、文化旅游样板和公益模范旗帜,被誉为“南天圣地”“百粤秘境”。公园时刻发挥着旅游调节人与人、人与社会、人与自然关系的功能,体现了旅游业的社会价值。

数据显示,2016年,广东国家观音山森林公园在景区运营方面,主要依托于安全、服务、效益的发展方针,以提升服务品质为抓手开展工作。景区全年接待游客近100万人次,同比增长超20%。其中,依据国家政策和樟木头镇的情况,向本镇户籍人口、军优烈属以及特殊人群等实行免票,免票数达20多万人次。实际上,这仅是广东观音山国家森林公园发展的一个缩影,在东莞的旅游经济发展史中,观音山始终一枝独秀。

在作家、诗人笔下,观音山的每一株草木、每一泓清泉、每一座峰峦都是向善的经卷,伴随着晨钟暮鼓轻轻击响的玄机,给世人带来启迪和顿悟。在文化学者看来,观音山不仅演绎了一段美丽的神话传说,还时刻传承着岭南源远流长的宗教文化,犹如年代久远的古物,涤除外界的喧嚣尘埃,自身价值弥足珍贵。在游客心中,观音山是生态文化旅游的首选之地。这里山、水、佛、道异彩纷呈,人文景观与自然景观交相辉映。

公园现存20余栋别墅

4月27日,有报道指出,广东观音山国家森林公园1999年与当地石新村村委员会签订《联合开发合同》后,依法取得观音山门楼以内飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次生林等共约1万亩土地的使用权。短短几年时间,观音山的投资者不但让观音山国家森林公园起死回生,更是将之打造成为东莞“城市之肺”。

早些年,频频见诸于各大媒体的观音山国家森林公园不是因为各项引人瞩目的成绩,而是园内存在的大量违建别墅建筑,与之对比的是,观音山国家森林公园依2007年国家林业局批复同意的《总体规划》建设的各项基础设施却得不到报建而难以施工。

2005年12月,观音山森林公园被国家林业局批准成立为国家级森林公园;2007年,《总体规划》通过国家林业局审批。

根据《国家级森林公园管理办法》第十一条规定,国家级森林公园总体规划,由省、自治区、直辖市林业主管部门组织专家评审并审核后,报国家林业局批准。经批准的国家级森林公园总体规划5年内不得修改;因国家或者省级重点工程建设需要修改的,应当报国家林业局同意。在国家级森林公园设立后、总体规划批准前,不得在森林公园内新建永久性建筑、构筑物等人工设施。

但时至今日,广东观音山国家森林公园内各种别墅多达20余栋,给公园的总体规划及公园的发展带来了诸多障碍。

观音山公园负责人称,2009年,石新社区(观音山国家森林公园所在辖区)负责人明知道观音山公园已成为国家级森林公园,在未经公园同意和国家林业局批准的情况下,强行在公园内保安部宿舍旁砍伐近6亩森林,推平山坡约3800平方米,兴建了两幢大型别墅,各建筑占地约300平方米,共三层,后来因为水土流失严重导致山体滑坡而搁置。但是,此幢别墅遗留下来的毛坯构造物,多年来无人拆除。

除了社区干部带头违建别墅外,多名港籍人士也在观音山公园内兴建别墅,这些建筑要么手续不全,要么实际建筑面积远超土地使用权证所标明的用地面积。

观音山公园内的别墅,最引人注目的莫过于位于公园佛光路两侧的两幢别墅。

第一幢别墅始建于2005年,由某港籍人士从别人手中购得(宅基地性质),并于2005年1月取得由东莞市樟木头镇城建办发放的土地使用证。2009年12月,未经国家林业部门和公园批准、同意,该人士强行砍伐了约1.5亩森林,修建起了一幢建筑面积500多平方米的别墅,总占地面积超过1500平方米。

第二幢别墅的宅基地为另一位港籍人士从石新村村民手中购得。1998年,该人士开始在公园内动土兴建别墅,并于2002年建成6层别墅一幢。当时只建设了前面主楼3层,随后从2002年开始,又加盖建设了3层,并在别墅外侵占公园人行道修建了1000平方米的室内建筑和围墙院落。

别墅超面积违法建设

据1997年7月8日的一份盖有“东莞市国土局土地证专用章”土地证记载:第二幢别墅土地使用者用地面积为120平方米,建筑占地为120平方米。

而2002年10月22日,一份盖有“东莞市樟木头镇城镇建设规划办公室”章的“证明书”记载:该住宅建基面积为600平方米,总建筑面积为800平方米。

根据编号为98-0848号的《中华人民共和国建设工程规划许可证》记载:该住宅楼为一幢四层(实际为一幢6层),建筑面积为800平方米。

观音山公园负责人称,从上述三份文件来看,有明显的出入,而实际上,某港籍人士在观音山公园兴建的别墅总占地面积超过1500平方米,远远超过了东莞国土局2005年发放的土地使用证中所标明的用地面积。

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违法建筑导致公园泥土流失

根据《广东省土地管理实施办法》第二十一条规定:(镇)、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地;需要使用耕地的,必须从严控制。每户用地限额:平原地区,八十平方米以下;丘陵地区,一百二十平方米以下;山区,一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡(镇)非农业户,六十平方米以下。

该办法同时也规定,华侨、港澳同胞和台湾同胞兴建住宅用地,参照当地标准,可在增加百分之二十的额度内给予照顾;超过限额的,报县级人民政府批准。

观音山公园负责人称,一户香港居民在山区最多能合法申请一百八十平方米的宅基地。

林地当作宅基地

与此同时,《集体土地建设用地使用证》显示:该人士所持有的《集体土地建设用地使用证》中明确显示其所用土地类别为林地。

根据《中华人民共和国土地管理法》(中华人民共和国主席令第四十一号,自1987年1月1日起施行,至1998年12月31日止)第三十八条第一款规定:农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准;使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。

观音山公园负责人称,第二幢别墅的用地类型不是原有的宅基地,也不是村内空闲地。以林地类型申请宅基地兴建住宅,违反法律规定。

港籍人士取得农村宅基地的使用权并获得《集体土地建设用地使用证》的合法性也遭到了观音山公园方面的质疑。

按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第73号,自1991年2月1日施行,至1998年12月31日止)第二十七的规定:回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部,以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞,需要使用集体所有的土地建住宅的,依照土地管理法第三十八条和本条例第二十五条的规定办理。

观音山公园负责人称,该条文中明确规定可以使用集体所有土地兴建住宅的人包括“回家乡定居的华侨、港澳台同胞”,但是对该类人的主体资格有严格要求,香港居民需要使用集体土地的,必须是回家乡定居的香港居民,而非任意的香港居民。据了解,第二幢别墅的主人并不符合国家法律规定。

另外,根据我国1991年施行的土地管理法实施条例第二十五条的规定:农村村民建住宅需要使用土地的,应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请,经村民代表会或者村民大会讨论通过后,报人民政府批准。其中需要使用耕地的,由乡级人民政府审核,经县级人民政府土地管理部门审查同意后,报县级人民政府批准;需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,报乡级人民政府批准。第二幢别墅的主人申请宅基地的请求并没有依法经村民代表会或者村民大会讨论通过,而是直接取得了政府的批准,严重违反了法律程序。

观音山公园负责人称,余某于1994年违法取得宅基地后,一直未曾在该宅基地上兴建房屋,到2005年才取得东莞市樟木头镇城镇建设规划办颁发的《东莞市民房住宅工程施工许可证》(镇民施证字第2005-00315号),载明开工日期为2005年8月17日。潘某某及其四个子女等人在违法取得宅基地后,也多年未曾动工建设。

根据我国《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土[籍]字第26号,自1995年5月1日起施行)第五十二条的规定:空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。

观音山公园负责人称,樟木头镇石新村并未上报此情况,六人的土地登记并未注销,政府部门允许该六人在闲置宅基地兴建房屋。

公园基建项目受阻

作为东莞最大的综合型景区,为进一步提升景区旅游服务水平,几年来,通过合理规划,加强景点改造建设,观音山公园在园内建设了人车分流步道、五星级生态旅游厕所、游客集散中心设施设备、生态停车场、循环游线道路、核心景观区扩建及提升等建设。

2003年至2016年,公园建设会展中心内特产店、古树博物馆、古钱币博物馆、如意餐厅、会展钢结构展厅、停车场等设施。

2009年至2015年,公园休葺了门楼至老仙岩人行栈道,全场5.5公里,投资1200万元,实现了人车分流,提高了公园旅游的安全系数。

2013年,为提升服务水平,公园新建三星级厕所,面积约1500平方米,但是观音山公园按照总体规划建设的基础设施在报建时却并不顺利。

2014年年底,观音山公园响应国家相关部门政策,积极为提高公园内旅游服务水平而在观音广场兴建五星级厕所,以及对闲置多年的露台进行利用建设。

2015年1月,樟木头镇人民政府给观音山公园下发《违法用地整改通知书》[2015]004号文件认为,公园内正在建设附属设施的这两块用地属于违法用地。

观音山公园负责人称,事实上,观音山公园的这两块用地建设的设施均为《广东观音山国家森林公园总体规划》的服务配套设施之一。多年来,公园内的这些基础建设计划报批报建工作迟迟得不到东莞市、樟木头镇两级政府相关部门的支持和批复。而与之相反的是,外人在观音山公园内违法建别墅外,其他违章建设也在公园大肆兴建。

“业主”与公园的纠纷

在别墅、各种商业场所林立的同时,观音山公园与前述各位“业主”之间的纠纷也僵持多年,为此当地政府部门也多次组织双方召开协调会协调解决。

2016年5月9日,樟木头镇政府两次组织召开协调会,专门针对在国家级森林公园违建别墅等问题进行调解。

会上,樟木头镇有关部门表示,观音山内的别墅于20世纪90年代初建成,并且按照当时政策办理了相关有用地手续,国土部门颁发了土地使用证,同时认为这些别墅的问题是一个历史遗留问题,观音山理应人性化处理。

公园相关负责人则认为,违建别墅不能因为时间长久以及历史遗留两个原因就将其合法化,更不应是违法购买宅基地后超过近十倍的面积占地建设而默许其违反相关规定。与此同时,这些建筑还存在诸多的后续问题,如入园入住带来的生活污染、垃圾如何处理等。在日常生活中,若引发了火灾等情况谁来负责?如业主在生活中不小心伤了游客如何处理?……而这些问题出现后观音山便有可能面临摘牌的危险,如若产生了这样的后果,谁能承担责任?

针对观音山公园多次举报公园内违法建筑及相关用地问题,有记者多次联系东莞当地国土部门,但均未果。

明知违规却管不了

实际上,观音山国家森林公园的别墅事件此前也曾受到媒体关注。据2012年7月18日相关媒体报道,记者沿途点算,累计发现别墅22幢,有的隐藏在郁郁葱葱的密林之中,有的邻近半山腰私享湖光山色,有的则堂而皇之地建立在景区主干道两旁,成为观音山另一道独特风景。

按照森林公园管理办法规定,在森林公园内即使修建一条索道也要报省和国家林业部门审批,但作为国家森林公园的4A景区的观音山,在此大肆修建别墅为何无人管?

观音山景区相关负责人称,“其实我们都知道这是不合规定,但真的是管不了。景区也会限制修建别墅的人拉建筑材料进山,但已经发生多次冲突,我们要经营,不能整天打打吵吵吧。”

所言的“经营”,实际上是因为观音山景区不同于其他森林公园,其属于国内最早的民营森林公园。1995年起,由石新村委会独立开发投资,在1999年11月与黄淦波(观音山国家森林公园董事长)个人以联合开发的名义,签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》,承包期限是50年。景区负责人表示,由于景区管理方面并无土地所有权,只有经营权,所以管理上出现了极大困难,“我们和政府说过,政府说盖别墅是之前就约定了,可以盖。”

产权不清难以管理

相关媒体2012年7月报道显示,东莞市林业局办公室主任徐正球表示,“已经收到了观音山景区的举报信,林业局已展开调查,主要是看建别墅有无损坏森林,如果有损坏的,那么我们就要制止了。”

徐正球表示,观音山问题不是林业部门一个部门能解决的,具体情况牵扯到了当地政府、景区管委会及社区,他认为记者采访应该多到其他部门了解情况。

此前,徐正球接受采访时说道,广东观音山国家森林公园本身先天不足,至今权属不清,“民营企业承包的只是部分旅游项目,没有取得土地使用权。而在承包经营之前,业主买卖土地有取得合法证件,盖房理属合法”。

徐正球同时透露,林业局收到的报批规划图报批了附近几个村的规划协议,唯有大佛和石新社区其他项目给民营企业承包。虽为国家森林公园,林业部门也难以执法。“这是历史遗留问题。”

此后,东莞市国土局答复表示,经过调查发现,目前已建成别墅22栋,均有用地手续。该局办公室主任戴吉举也表示:“观音山这个事情,很大程度上是历史遗留问题,但是不存在违法。观音山以前都是林地,谁敢乱来?”

此前,有媒体前往樟木头镇城建办采访,该办主任杨锦辉表示,自2006年上任起,就没有接到过,也从未审批过观音山的报建手续,从行政上已经予以控制。

杨锦辉称,佛光山上两栋并排的房子是有国土证和建设许可证的,他们很早以前就已报批,属于合法建筑。当时采访的媒体记者看到的两栋楼的国土证上显示,业主分别是余某和罗某兰,香港人,他们取得的土地分别是450平方米和393平方米,时间是1995年。

林地建别墅肯定违法

以上说法,北京市才良律师事务所朱孝顶律师表示,在国家森林公园建造别墅,本身就违法,“违反了森林公园管理办法和土地管理法”。

他分析,首先森林公园土地属集体土地所有,根据土地管理法,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,“非本村村民怎么可以拥有土地权限?”

朱孝顶强调,无论是1987年还是1999年土地管理法都明确规定,农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地,这意味着,即使村民要建房,也必须是在预留的建筑用地上,“比如村里的空地可以建造房子,但不能在景区内毁林建房,不能变更林地用途”。

“以租代征的方式经营是违法的,对村委会来说,有发包权,发包给本村的农民,外村的人是不行的。包括城市的居民,都不能够到农村买房,不能够建房。”

土地产权转让亦不能盖房

经报道后,广东观音山国家森林公园内建造22栋别墅一事引起广泛关注。广东省林业厅在2012年7月表示,已责成东莞市林业部门会同多部门联合开展调查工作。

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广东观音山国家森林公园核心景观

据当时的广东省林业厅相关负责人介绍,上世纪90年代全省曾经掀起一股“森林公园热”,东莞许多林地都一并“打包”作为公园进行经营。但由于缺乏相关管理经验,这种整合方式也带来权属不清等问题。近年来,广东省一直在做林权改革等工作,逐步解决这些历史遗留问题。

该负责人当时表示,早在观音山森林公园成为国家森林公园前,园内部分土地产权转让已经完成,因此园内的别墅建设,不仅与林业部门有关,也涉及国土、规划等部门以及社区和相关承包人。目前,广东省林业厅已经责成地方林业部门协同其他相关部门对此事展开联合调查。

对此,中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮表示,“园内部分土地产权转让已经完成,因此园内的别墅建设的说法并不恰当。”他认为,一旦确定观音山景区为林场林地,建造别墅必须变更土地使用性质,将土地变更为建筑用地,但依照土地管理法有关规定及国务院关于“严格控制土地用途管制”的相关规定,必须在国土部门备案,国土部门必须进行严格审查后方可同意。

“87宗土地,每一处都必须备案,否则就是非法。”王才亮表示,必须前往规划部门审批报备后方可施工,否则视为违规开工。

两宗违建别墅处理结果不同

据报道,2012年6月15日,在东莞厚街镇住房建设局、城市执法管理局等部门的现场监督下,位于东莞市大岭山森林公园内的违建别墅开拆。彼时东莞市纪委表示,目前已对东莞市厚街镇新围社区、大岭山森林公园厚街景区所相关人员进行立案调查,近期将有处理结果。

此外,东莞市纪委新闻发言人也向新闻媒体通报了关于大岭山森林公园厚街景区违建事件的调查情况。据介绍,经过调查,媒体报道情况属实,目前,东莞市纪委已责令相关部门对该违法建筑予以拆除。

6月18日,东莞市纪委表示,目前已对东莞市厚街镇新围社区、大岭山森林公园厚街景区所相关人员进行立案调查,近期将有处理结果。据东莞市纪委办公室人员介绍,从监管责任方面来说,大岭山森林公园管理处存在“监管不足”的责任。具体来说是大岭山森林公园厚街景区所监管不到位。该违建别墅的地界属厚街镇新围社区居委会所管,因此,目前已经对东莞市厚街镇新围社区、大岭山森林公园厚街景区所相关人员进行立案调查。

6月26日,东莞市纪委常委会研究决定,给予大岭山森林公园管理处厚街景区管理所副股长李某(主持厚街景区管理所全面工作)党内警告处分;对厚街镇新围社区居委会副主任李某(分管规划建设、国土等工作)延长中共预备党员预备期一年。

对此,有报道指出,森林公园是天然的大氧吧,也是东莞全体市民共同的财富。然而,偏偏就有人想将美景“占为己有”,在森林公园区域内兴建别墅。2012年,这类非法违建别墅的事件屡屡见诸报端,大岭山、观音山两宗别墅事件处理结果的对比颇为耐人寻味。

公园门票十年未涨价

目前,观音山国家森林公园在售的通票价格为每人次45元。据公园相关工作人员介绍,观音寺礼佛门票为每人次35元。也就是说,观音山国家森林公园实际的门票仅为每人次10元。与其他国内众多国家级森林公园几十元至超百元不等门票价格相比,观音山国家级森林公园门票价格实属低价。

观音山公园相关人员认为,公园已通过国家相关部门审批荣获“国家森林公园”和“国家4A级景区”的两块“国字”招牌,拥有“世界最大的花岗岩雕刻观音圣像”的稀有旅游资源,拥有一所国内首家古树博物馆且免费开放。现行的门票价格既不能体现公园“国字号”的级别,也不能体现公园价值。相反,低价门票还有可能引起游客对公园旅游环境、服务设施等方面的质疑。

黄淦波在1999年与当地石新村委会签订《联合开发合同》后,便一直自主投资、开发、建设、经营。2007年,公园门票价格被东莞市物价局批准为通票每人次45元,在当时的特定环境下,公园门票价格被纳入政府指导价。

至今十年,公园的门票价格从未进行过调整。尽管如此,公园却主动为为年满60岁老人、当地居民、现役军人、残疾人士等特殊群体实行免收门票优惠政策,免票金额至今已超亿元。

低价门票制约公园发展

作为民营企业,观音山国家森林公园一切的经营项目均自负盈亏,无任何政府财政资金支持。据介绍,偏低的公园门票价格已不利于公园的可持续发展。

据了解,由于公园的基础建设受到多方面的制约,导致住宿等基础服务设施无法正常启动,使得公园的盈利模式比较单一,餐饮、小吃、工艺品等产品的收入所占比例非常小,公园90%的经济收入主要还是来自于门票。

观音山公园相关人员介绍,公园的门票收入主要用于生态的保护、项目建设、环境整治、经营管理、宣传营销等方面。近几年,随着物价的上涨和人员的增加,公园的经营维护成本数倍增长,而支撑公园发展的主要经济来源,却仍然停留在十年前的水平。这一“畸形”的投入与产出关系,让公园的发展举步维艰。举个例子,当年人员工资才1000元左右,而现在人均在4000-5000元,再加上“五险一金”及各种费用大幅上涨,企业已“不胜重荷”。

据悉,目前,观音山国家森林公园正在为“五年内创建国家5A级景区”,打造东莞城市名片、中国第五大佛教景区积极奋斗,而要实现这些目标,需要巨大的资金投入和政府支持。但是目前的收入状况,将难以维系观音山公园的“升级换代”,更不利于观音山景区在激烈的旅游市场竞争中求生存、创效益,也将会制约公园向前发展。

申请门票市场调节价遭拒

观音山公园相关人员表示,公园门票受政府指导价的限制,已经不能客观地反映价值与价格的内在关系,也不能体现企业的投入与产出的匹配关系,亦严重地制约了景区的升级换代和可持续发展。为此,公园曾多次上书东莞市物价局和东莞市发改局,申请取消东莞市观音山森林公园门票政府指导价,实行市场调节价,但均被其否定。

据了解,2014年,公园以《关于提请取消东莞市观音山公园开发有限公司门票政府指导价的申请》为题向东莞市物价局发函申请取消政府指导价,进入市场调节价。同年7月25日,东莞市物价局下发东价函【2014】233号文《关于补充承包合同等相关资料的函》指出:根据《中华人们共和国旅游法》第四十三条“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。”要求公园提供承包合同复印件,自设立以来的资金投入情况,各级财政资金投入,土地权属证明复印件等相关资料。

2014年7月30日,观音山公园给东莞市发改局、物价局《关于补充承包合同等相关资料的函》的复函,说明观音山公园是一家纯民营企业投资开发的景区,非享受公共财政支持的事业单位或公益机构,也非政府“利用公共资源建设的景区”,不属于价格法和旅游法所调整的范围和对象。对观音山实行“市场调节价”,是市场规律的需要,也是民营企业自身发展的需要,更符合当前中央鼓励民营企业投资旅游业的政策。

2014年11月4日,东莞市发展和改革局下发东发改函【2014】410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》,认为公园属于利用集体林地资源建设的国家级森林公园,根据《中华人民共和国旅游法》、《游览参观门票价格管理办法》、《国家级森林公园管理办法》等有关规定,决定不同意放开观音山森林公园门票价格,继续执行政府指导价管理。

对此,观音山国家森林公园认为东莞市发改局引用法律条文不当。首先,东莞市发改局引用《中华人们共和国旅游法》第四十三条:“利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或政府指导价,严格控制价格上涨”是关于利用公共资源建设景区收费的一项特别规定。从法理上讲,利用公共资源建设的景区,耗费了公共资源,具有一定的公益性,因此其收费定价不能完全由市场来决定,政府应当有一定的行政管制,而非公共资源建设的景区收费确不应在此限制内。

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广东观音山国家森林公园内已建成的别墅

公园相关负责人表示,观音山国家森林公园是樟木头镇石新村的集体土地,而黄淦波是此块土地的承包者和经营者,其所有权和使用权非常明确,即观音山公园的投资者不是政府部门而是自然人。因此,观音山公园应当属于非公共资源建设的景区。

其次,观音山国家森林公园的投资主体是民营企业,政府部门无资金投入或财政补贴,故也不适用于《中华人民共和国旅游法》第四十三条的规定。而根据该法第四十六条规定:“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市规定。”故观音山国家森林公园公园亦不属于国家法律调整的范畴。

另外,观音山国家森林公园门票申请取消政府指导价,实行市场调节价,符合市场规律和企业的自身发展,更符合当前国家指导、鼓励民营企业投资旅游业的现行政策。观音山国家森林公园既不是国有的名山大川、江河湖泊,也不是稀缺的垄断资源或关乎国计民生的公益服务。它只是民营企业家用自有资金,联合集体土地所有者,共同开发建设的一个供人们观光旅游、休闲度假、娱乐健身的普通服务项目,其本质属性决定了它不应属于政府指导价的调整范围。

再则,公园门票十年未调价,目前进行适度调价,既不违反国家有关旅游景区“三年一调价”的政策规定,也完全符合旅游市场竞争规则。

公园期望更大发展空间

据介绍,2007年1月,观音山国家森林公园曾经接到东莞市人民政府办公室下发的《关于公园免收门票有关问题的通知》(东府办会函〔2007〕11号)。该通知既没有征求公园意见,也没有任何表述对公园的经费保障措施和实施方案。而观音山公园当时已经是民营企业,门票收入是其主要收入来源,若免收门票,势必会造成公园的经营亏损乃至陷入瘫痪。

此时的观音山公园,正在逐步体现其国家级森林公园的社会价值和经济价值,也深陷 “被收购”闹剧的风口浪尖。有关报道显示,2006年初,在观音山国家森林公园经营者不知情的情况下,樟木头镇政府对观音山公园做了规划,并于6月8日下发文件,以“民营企业不能投资旅游产业”为由收购观音山国家森林公园。至于收购价格,观音山负责人称,“时任樟木头镇政府常务副镇长罗某口头通知3000万元收购观音山,并且不是给现金,而是给一间约1万平方米的旧厂房,其实际价值不超过1500万元,而观音山公园此时的投资招商已过亿。”

对此,观音山国家森林公园多次向有关部门反映情况,在有关方面的关注下,东莞市政府于2007年4月在《东府办复》(〔2007〕264号)文中明确表示:改变观音山森林公园的权属、经营权等变更问题,樟木头镇政府应与石新社区、承包经营方协商解决。5月,观音山国家森林公园恢复收取门票的经营权。

广东观音山国家森林公园相关负责人表示,公园申请进入市场调节价的目的是希望当地政府能在非国家资产经营的领域中,给民营企业以更大的生存发展空间,在政策上给民营企业以更加有力的支持,让企业能真正按照市场经济规律来自我生存、自我发展、自由竞争,从而确保企业能健康、持续地发展。但当地政府职能部门若将观音山公园的诉求理解为经济意义上的“收费”或“提价”,拒绝公园通过市场调节价来约束公园的市场竞争力,违背了政府部门为企业着想、为企业服务的理念。

据了解,因地理位置原因,广东观音山国家森林公园目前的客源及未来的客源市场,均定位于珠江三角洲、长江三角洲和港澳台等地区。这些地区经济社会发达、人民生活富裕,60-70元左右的门票价格均不会成为影响人们出行旅游的不良因素,也不会成为阻碍游客不来观光的“拦路虎”。反之,太低的门票价格将会导致游客对公园品质、美誉度、舒适度的质疑和不信任。

观音山公园相关负责人表示,2014年11月15日,国务院常务会议指出,缩小政府定价范围,更大程度让市场定价,有利于维护生产者和消费者合法权益,以合理的价格信号促进市场竞争,撬动社会资本投资,以结构性改革的成效推动转方式、惠民生。这位负责人说,观音山公园申请取消政府指导价,符合国家指导、鼓励民营企业投资旅游业的现行政策,符合市场规律和企业的自身发展,也符合东莞市提出的行政部门为企业松绑,支持全东莞市企业健康发展的要求,期望当地政府对公园门票进入市场调节价给予支持。

有专家指出,如今,东莞盘活存量、引入增量、深化改革,不断激发新活力、打造新业态、释放新红利的转型升级成绩斐然,具有示范意义。同时,东莞也应该极力避免曾经的世界工厂贴上文化沙漠的标签,在国家倡导的美丽中国、生态文明建设方面应持续发力。

在这一点上,广东观音山国家森林公园已经成为积极的践行者和生力军。它凭借得天独厚的生态资源,运用独特的文化驱动,以系列盛世活动为抓手,真正把生态文化资源转化成旅游产品,促进旅游转型升级、人与自然和谐共生,成为美丽中国的生态文明样本。

面对观音山公园的发展前景,黄淦波表示,路漫漫其修远兮,吾将上下而求索。观音山公园始终勇于创新,敢于实践,不忘初心,逐梦前行。他坚信,随着法治建设的日臻完善,观音山的生态文明之路必将走上通途。

彭威 本文来源:网易湖北 责任编辑:彭威
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